DE LA ELECCIÓN DE LOS ALCALDES DE DAGANZO

Trata sobre la necesidad de autonomía municipal

DE LA ELECCIÓN DE LOS ALCALDES DE DAGANZO

Francisco Gil Díaz

Presidente Ejecutivo, Telefónica México Centroamérica

El Entremés de Cervantes trata sobre aspirantes a una alcaldía y el interrogatorio para seleccionarlos. Este capítulo plantea como alcanzar un buen gobierno municipal sin necesidad de “cazadores de cabezas” que entrevisten candidatos a encabezarlo. Un gobierno local basado en autonomía y participación debe ser la base de una administración pública eficaz, eficiente y democrática.

Una Involución Fiscal

El análisis de nuestro marco tributario suele concentrarse en el ámbito federal. Ha sido escaso el estudio de las atribuciones fiscales recomendables para otros niveles de gobierno. Se trata de una omisión importante porque existen interrelaciones entre los incentivos recaudatorios, la eficiencia del gasto público, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Es menester entonces cuestionar si nuestro arreglo fiscal es eficiente, si propicia que los niveles de servicio sean de calidad y que los recursos públicos se asignen donde son más productivos.

Con frecuencia se escuchan quejas relacionadas con acciones de gobierno, también suele decirse que los mexicanos estamos atados por cierto fatalismo y un sentimiento generalizado de que no atinamos a organizarnos. No es convincente esta forma de interpretar nuestra realidad. Como población o como particulares no tenemos culpabilidad alguna. Nuestra aparente falta de iniciativa se debe a que operamos dentro de un marco institucional que impide o restringe nuestra espontaneidad. Esto es así debido al centralismo de nuestra organización política y tributaria.

No obstante la inmensidad de temas propicios para un estudio de los costos y desventajas de nuestro centralismo, es provechoso fijar la atención. Me concentraré en el ámbito municipal y sólo, en la medida en que sea pertinente, tocaré tangencialmente el de las Entidades Federativas (Entidades para abreviar).

Desde una perspectiva holística nuestra organización federativa ha involucionado. Cambios de las últimas décadas han reconfigurado radicalmente la relación tributaria y de gasto entre Federación, Entidades y municipios. Uno de sus resultados es que se ha perdido soberanía local y distanciado a los ciudadanos de la toma de decisiones. Al emprender los cambios no se advirtió el impacto que nuevas fórmulas de participación tendrían sobre las atribuciones de los particulares, de los municipios, de las Entidades y del gobierno federal. Aunque el punto de partida tampoco correspondía a una distribución de facultades eficiente y descentralizada, se transitó hacia una enorme concentración.

Estos temas han cobrado actualidad. Reformas relacionadas con los municipios fueron suscitadas gracias al decálogo enunciado por el Presidente Felipe Calderón en su Informe de Gobierno de 2009. El Presidente planteó después una iniciativa de reforma municipal que al aprobarse sentará bases para avances posteriores. Con el mismo ánimo, un conjunto adicional de cambios, que intento esbozar, puede llevar a una organización que ponga al municipio en manos de sus habitantes. Con ellos se propiciaría una dinámica que cambiaría las relaciones fiscales y políticas entre los 3 niveles de gobierno. Los elementos considerados están en línea con el pensamiento de un mexicano ilustre, Don Manuel Gómez Morín y con el proyecto presentado por el Lic. Juan Marcos Gutiérrez cuando era diputado por el PAN. También calzan con el ideario de nuestros liberales.

Fueron cambios en los impuestos al consumo los que detonaron la concentración de facultades al nivel federal. Hoy las Entidades obtienen apenas el 15.7% de sus ingresos a través de fuentes propias. Su porcentaje de dependencia se acentúa si se excluye al DF, toda vez que sólo ésta Entidad incluye el predial en su presupuesto.

El fenómeno de concentración fiscal se aceleró a partir del Gobierno de Luis Echeverría. Echeverría planteó una reforma fiscal integral que finalmente no pasó de  aumentos en los impuestos al consumo (en 1974), entre ellos el gravamen en cascada sobre ingresos mercantiles (el ISIM). Además de aumentar los ingresos se quiso evitar lo que se consideraba una competencia fiscalmente ruinosa entre las Entidades. Con este propósito se reordenaron las facultades de los 3 niveles de gobierno. Se planteó a las Entidades una oferta que no podían rehusar: derogar sus impuestos y participar con un 50% de la recaudación de una tasa federal más elevada para el ISIM. Se les ofreció aproximadamente el 50% de la nueva tasa que pasaría del 1.8 al 4%. Sus ingresos habrían de aumentar toda vez que gravaban con el 1.2%.

También se modificaron los esquemas de participación a los municipios, pero indirectamente a través de las Entidades. Otro factor de subordinación municipal es que los ingresos federales destinados a los municipios se canalizan en función de leyes y procedimientos administrativos estatales.

Con la entrada del ISIM las Entidades seguirían administrando, entregarían su parte al gobierno federal, pero ya no a partir de un impuesto local. Esto traería consecuencias presupuestarias negativas para el gobierno federal, para las Entidades y para los municipios. La dinámica que esta reforma iniciaría no fue percibida en aquel momento. Al contrario, el efecto inmediato fue que todos obtuvieron cuantiosos recursos adicionales. Pero las Entidades subrogaron su soberanía tributaria y se convirtieron en meras co administradoras. Como receptores de un impuesto federal sin costo político local habrían de destinar proporciones significativas de su mayor ingreso a una burocracia enorme y a deudas crecientes para mantenerla. Las Entidades descuidaron además las fuentes de ingresos que conservaban. Gracias a mayores participaciones los municipios también disminuyeron su recaudación propia y su gasto se fue canalizando gradualmente hacia lo frívolo y dispendioso.

Luego, con el impuesto al valor agregado (el IVA) se dio en 1980 otro hito importante hacia una mayor dependencia de las Entidades. Si habría que establecer un IVA federal dicho resultado era inevitable. Los pagos del IVA se concentran más que los del ISIM en el DF, Monterrey y Guadalajara y sin cambios en el método de participación se iba a jalar la cobija al resto de las Entidades. La razón es que la distribución por Entidades del valor agregado difiere marcadamente de la de las ventas. Se decidió entonces crear un fondo de participaciones al que las Entidades accederían a partir de los porcentajes que habían recibido del total participado. El cambio involucró otros impuestos e incorporó varias sutilezas, pero no vale la pena distraer la atención. Para el propósito de lo que sigue basta con señalar que a partir de entonces las Entidades pasaron a depender casi totalmente de lo que recaudase la Federación.

Aun con la entrada del IVA permaneció un incentivo, algo de liquidez temporal para las Entidades, pero ésta desapareció a partir del cobro del impuesto en bancos y extinguir las Entidades sus cajas recaudadoras. Sin embargo este último paso significó una mejoría para el conjunto de las Entidades y para la Federación. El sólo pago en bancos mejoró la recaudación del IVA en ½ punto porcentual del PIB. La explicación de este aumento parece estar en que algunas Entidades no informaban de la totalidad de lo que ingresaba a sus cajas.

Los aumentos de las participaciones de 1980 a la fecha han sido considerables, en números redondos, de un 100%, de 12.5% en 1979, a 26% del ingreso federal susceptible de repartirse. Estos porcentajes se refieren a las participaciones líquidas, si se añaden los montos correspondientes a diversos fondos el porcentaje excede del 50%.

La pobreza de los ingresos propios de las Entidades Federativas se ha traducido en que las transferencias federales, sin costo recaudatorio político local ni la obligación de rendir cuentas, alcancen el 81% de los ingresos locales, contra ya un elevado 76% en 1980.

Un dato que ilustra el uso de recursos que no provienen del costo político que entraña recaudar es que sin incluir empleados federalizados, las Entidades pasaron de 1 millón 100 mil empleados en 1990, a 1 millón 145 mil en 2006. Aumentaron su nómina casi en el mismo número que el gobierno federal la redujo. El número de burócratas federales, también sin incluir los empleados federalizados, pasó de 850 mil en 1991, a 793 mil en 1999. Se cuenta con cada vez menos espacio para invertir y para proveer a la población de otros satisfactores. Con mucho mayores recursos, el gasto en inversión sólo pasa del 38% del ingreso estatal disponible a 42% en 2008.

En conclusión, se llegó a una relación de dependencia casi total de los ingresos federales y a una centralización que contribuyó a apartar cada vez más el fenómeno recaudatorio del de la ejecución del gasto. Las consecuencias: desperdicio y mayor burocratización del aparato administrativo. También se dispuso de menos recursos ordinarios para invertir. Una forma de atacar este problema, la ideal si desea facultar a la población, es reformar nuestra organización política para entregarle el control del gasto a los pobladores del municipio.

Un Potencial Desaprovechado. 

Aunque a partir de reformas promovidas por el Presidente Calderón mejoran los niveles de recaudación local, no todas las Entidades aprovechan sus facultades y pocas las han aprovechado cabalmente. En el caso de los municipios el cuadro es todavía más desolador. Su recaudación como proporción del PIB es la quinta parte de uno por ciento del PIB, habiendo caído de un máximo de 0.28% del PIB a sólo 0.20% en 2008, con un potencial que excede fácilmente el 1.0% del PIB, es decir, por lo menos 5 veces su nivel actual.

Para una idea aproximada de las posibilidades de ingreso a nivel municipal basta observar lo que obtienen en América Latina países con ingresos por persona inferiores al nuestro, con Argentina recaudando  8½ veces por encima del promedio nacional . En lugares con un grado importante de descentralización y autonomía a nivel municipal, como EUA y el Reino Unido, la participación del predial en el PIB llega a 3.1 y 4.6% del PIB respectivamente.

Recursos que caen del cielo por no provenir de un esfuerzo propio se dispersan con facilidad en gastos burocráticos. Tampoco se dan reclamos locales de transparencia por la falta de un vínculo entre el pago de impuestos y su contraparte, los servicios proporcionados por el gobierno local.  No se internaliza un costo político por recaudar y por lo tanto los ciudadanos carecen de elementos para poder exigir resultados y transparencia.

Otra forma de Gobierno Municipal.

Una organización política auténticamente descentralizada necesita de un número variado de ingredientes. El funcionamiento óptimo de una organización local controlada por la gente es algo relativamente complejo que va más allá de una simple autonomía o independencia. Pero con la mira de llegar a una autonomía, no a una simple descentralización. No se trata únicamente de encontrar un ejecutor local como ha sucedido parcialmente con las malhadadas reformas que supuestamente descentralizaron el gasto federal educativo. Se necesitan instrumentos de transparencia, de rendición de cuentas y de un ingrediente esencial, contrapesos.

Arreglos institucionales completos y eficaces con dicha finalidad existen en diversos países y de los mismos se derivan lecciones de gran valor. Las referencias internacionales sobre modalidades de descentralización son numerosas, pero la descentralización debe ser el producto de un modelo de autonomía municipal y no de una delegación administrativa de facultades. Tampoco se enfoca la solución a través de la privatización o tercerización de servicios municipales. Que esto pudiese o no suceder también debe ser resultado de decisiones ciudadanas al nivel local. Con lo anterior en mente, los elementos que se consideran necesarios y posiblemente suficientes para alcanzar una autonomía funcional son:

El Principio de Participación Ciudadana. Mucho se discute acerca de la incapacidad de la población para comprender la complejidad de los asuntos sobre los que tendría que votar. Pero es difícil creer que la gente no pueda decidir mejor que niveles superiores de gobierno sobre asuntos de naturaleza local. Para alcanzar este objetivo se requiere permitir que tratándose de dichos asuntos los ciudadanos puedan hacer uso del referéndum y del plebiscito. La figuras anteriores también sirven para limitar el poder de abuso de los gobernantes, toda vez que la reforma debe comprender otorgarle a aquéllos atribuciones importantes de las que hoy carecen.

Los referéndums servirán para aprobar o rechazar propuestas y los plebiscitos para propuestas que al aprobarse tengan fuerza de ley.

Es indispensable sin embargo asegurarse que no se planteen iniciativas frívolas o ilegales. Para que una iniciativa de referéndum o plebiscito sea válida debe requerirse un voto con un porcentaje representativo de la población; que el texto a votar sea revisado por una Comisión imparcial que asegure que no se plantea una pregunta sesgada y que no se violen otras leyes.

Darle a los municipios dicha capacidad de legislar dentro de sus atribuciones constitucionales conducirá a una verdadera autonomía municipal. La supuesta autonomía contenida en el artículo 115 constitucional debe calificarse como la camisa de fuerza o la falta de atribuciones municipal. El artículo referido no confiere autonomía, más bien, supedita las autoridades locales a decisiones de la legislatura estatal.

Nuestro arreglo legislativo se traduce en falta de libertades y el no ejercicio de éstas, en nula responsabilidad local.

La falta de responsabilidad se refleja a su vez en una inveterada actitud limosnera. Los problemas que aquejan a los municipios no se atacan mediante el cobro del agua, del alumbrado y del predial. Más bien nos hemos acostumbrado a depender de participaciones en efectivo o a la colaboración, escasa, en obras.

La falta de correspondencia entre el costo político de legislar  y recaudar localmente ha llevado a un gasto dispendioso, burocracia, lujos y sueldos excesivos. Municipios infestados de basura, sin drenaje, sin tratamiento de aguas negras, deficiente servicio de agua potable, escasa recaudación del predial, inseguridad, etc., no son de extrañar cuando el ciudadano no tiene control. El poder está en un lugar lejano y el ciudadano sólo puede influir de manera débil e indirecta para intentar solucionar sus problemas urbanos.

El Principio de Escisión. Facultar que un grupo de ciudadanos que desee separarse del municipio y formar otro pueda hacerlo. Este elemento sirve para fomentar competencia político-administrativa. La competencia contribuye a hacer honesta y eficiente la administración municipal. Honesta porque la forma de aislarse de un grupo corrupto en control puede ser la escisión. Otro incentivo para motivar una separación es que algunos de los servicios municipales se administren mal o no haya relación entre el pago por servicios y la cantidad o calidad de su oferta. Esto puede suceder porque se gasta o cobra demasiado o porque se beneficia desproporcionadamente a otro grupo dentro del municipio. El potencial de una escisión hará que los responsables del municipio se preocupen por obtener los mejores costos y por repartir los servicios de acuerdo a criterios que correspondan con las contribuciones de los habitantes.

El grupo disidente tendría que tomar en cuenta que debe soportar el costo de una administración propia. Una separación no sería rentable si la población no obtiene una mayor eficiencia y posiblemente menor corrupción para compensar el gasto administrativo de la nueva organización. Sin embargo, el nuevo municipio estaría obligado a pagar por aquellos servicios que son indivisibles. Por ejemplo, dependiendo de los servicios que sus pobladores hubiesen decidido segregar, podrían tener que pagar por el agua en bloque, por el mantenimiento y construcción de las grandes arterias de circulación transversales, por la iluminación de sus calles si no se cuenta con medidores, por servicios de emergencia que no se puedan fragmentar. Generalmente servicios segregables por excelencia son la seguridad, la limpieza, la jardinería y otros de esa naturaleza. El gasto que ejercía el municipio por estos conceptos en el área que se separa tendría que rebajarse del pago que realizan los disidentes por el predial.

El Principio de Competencia. Consistentes con el Principio de Participación Ciudadana los ciudadanos tendrán libertad para acertar o equivocarse, de aprender de sus errores  y de la experiencia de otros municipios, de enorgullecerse de su habilidad administrativa y de competir con otros pueblos para atraer actividad económica. También para ofrecer calidad de vida, pero sobre todo para responsabilizarse de sus logros sin plañir por participaciones insuficientes.

El Principio Político. No basta con conceder más atribuciones al municipio. Es casi seguro que éstas no rendirán sus frutos dentro del marco legislativo actual. Es menester replantear las disposiciones relacionadas con el término de las administraciones municipales y con el principio de no reelección. Las limitaciones vigentes necesarias para impedir que se repita la tentación a la que sucumbió al General Álvaro Obregón no tienen sentido en el nivel municipal como tampoco lo tiene un período de gobierno limitado a 3 años.

Es tan evidente que la vigencia del puesto municipal por 3 años es insuficiente que no necesita demostración. Valen sin embargo algunos comentarios porque salvo el Presidente Calderón no se manifiesta una suficiente preocupación política por las consecuencias de la no reelección de alcaldes y legisladores y no se actúa en consecuencia. Sin reelección el límite de 3 años crea incentivos perversos. El conocimiento de lo que deja un gobierno municipal, a veces nada porque para evitar descubrimientos penosos los archivos habrán desaparecido, requiere de un tiempo considerable al inicio de la nueva administración. Simultáneamente será necesaria la integración de un equipo de colaboradores y el examen de los que deja el anterior para decidir quien se queda. Luego está un mejor recorrido del municipio y la interacción con los vecinos: otro lapso considerable por agotar. Sigue la elaboración del programa de gobierno junto con determinar las partidas presupuestarias disponibles para llevarlo a cabo. Finalmente la elaboración de los proyectos ejecutivos de obra necesarios para obras de infraestructura.

¿Nos gusta un año escaso para todo lo anterior? Quedan 2 y un esfuerzo de consecución de recursos para cumplirlo que posiblemente se materialice a lo largo del 2º y en el tercer año. Finalmente, con las tareas del programa de gobierno apenas iniciadas o a medio cumplir viene otro presidente municipal con sus ideas y equipo. La consecuencia frecuentemente son esfuerzos sin continuidad, abortados y un enorme desperdicio de recursos. Esto tratándose de funcionarios con recta intención. En muchos casos la naturaleza moral del personaje deja que desear y sólo se produce un saqueo del presupuesto y un abuso de permisos para enriquecimiento personal.

La secuencia de requerimientos para poder llevar a cabo una buena administración también sirve para justificar la reelección del presidente municipal. Si no cumplió no será reelegido, si cumplió mejor para todos que pueda continuar. Un período de gobierno en exceso de 3 años no debe preocupar porque si su desempeño es inconveniente, por la razón que sea, los ciudadanos tendrán atribuciones para echarlo.

El Principio de Autonomía Crediticia.  El municipio debe tener libertad para financiarse a través de los medios que considere convenientes y en los montos que su Cabildo apruebe. Fórmulas que en otros países han permitido financiar infraestructura municipal de calidad y ajustada a las preferencias de los electores están basadas en referéndums. El método consiste en someter a voto un proyecto a financiar mediante una sobre tasa del predial que servirá como fuente de pago de un crédito o emisión de bonos. De esta manera la población participa directamente en la solución de sus requerimientos de infraestructura y servicios.

Comentarios Finales

Hay quienes argumentan en contra de otorgarle autonomía a los municipios. Los motivos pueden ser falta de información o de conocimientos. La razón también puede ser el propósito de mantenerlos maniatados presupuestaria y por lo tanto políticamente. La forma como se presentan las objeciones a la autonomía municipal es argumentar que no están preparados, que en algunos lugares son muchos los municipios, que no cuentan con elementos administrativos ni técnicos, etc.

Ante estos argumentos uno debe plantearse la pregunta primordial relacionada con los pollos, ¿Fue primero el huevo o la gallina? Nuestros municipios no pueden tecnificarse porque no tienen tiempo ni incentivos para hacerlo. Reorganizar un gobierno local implica abordar para poner al díregistros públicos de la propiedad, catastro, registro de consumidores de agua, de domicilios para recolección de basura, seleccionar y entrenar fuerzas de seguridad, etc. Estos procesos son tan largos y al inicio costosos que el breve lapso del término municipal provoca que los Presidentes municipales prefieran concentrar su atención en otros objetivos. Su planeación estratégica se limita en muchos casos a sobrevivir y en el peor, a mejorar su situación patrimonial por encima de lo que permite su sueldo.

Aun así es interesante observar lo que acontece en un lugar donde los gobernantes locales gozan de autonomía, Oaxaca. El Estado cuenta con 570 municipios, de los cuales 418 se rigen por usos y costumbres. El presidente de cada uno de estos municipios dura lo que el pueblo quiere. Quienes han estudiado las características sociales y antropológicas de estos gobiernos señalan que los presidentes se comportan responsablemente porque son objeto de un escrutinio cercano y cuidadoso de parte de sus habitantes. En ocasiones los expulsan o peor por irregularidades o incumplimientos o a veces los mantienen por así convenir.